公務(wù)員退出機(jī)制是塊難啃的大骨頭
2008-09-03 10:50:07
8月29日，人力資源和社會(huì)保障部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈國家公務(wù)員局2008年下半年工作要點(diǎn)〉的通知》，《通知》中明確提出將在年內(nèi)“研究建立公務(wù)員交流與正常退出機(jī)制”?？茖W(xué)的公務(wù)員制度不但要打造出一個(gè)公平而嚴(yán)格的“入口”，更要疏通出一個(gè)嚴(yán)厲且公正的“出口”。只有出入通暢，公務(wù)員才會(huì)還原為一個(gè)職業(yè)，而不是一只“鐵飯碗”。但是公務(wù)員退出機(jī)制是塊難啃的大骨頭，其執(zhí)行效果如何現(xiàn)在還無法定論……
退出機(jī)制不能一把手說了算
有人把建立公務(wù)員的正常退出機(jī)制說是改革開放30年來打破的最后一只“鐵飯碗”,其實(shí)真正打破這最后一只“鐵飯碗”，是要全面實(shí)行公務(wù)員合同制或者任期制再或是聘用制才行。不過建立正常的退出機(jī)制，也能算是從終身制跨出了一小步。
但是，公務(wù)員的退出機(jī)制要防止一把手說了算。在決定對(duì)一個(gè)公務(wù)員干部是否要求辭退的時(shí)候，最好是黨委一班人或者政府領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員，通過投票制度來決定結(jié)果。這樣的投票決定制度要具體地寫進(jìn)《公務(wù)員法》配套法規(guī)政策中去。并且在制定的《公務(wù)員法》配套法規(guī)政策條文中，規(guī)定要?jiǎng)傂曰?，避免柔性化，摒除“原則上”的字眼，盡可能減少自由裁量權(quán)。國家公務(wù)員局著手起草辭職辭退規(guī)定及配套政策的時(shí)候，要嚴(yán)謹(jǐn)斟酌，仔細(xì)思量，避免留下太多的漏洞和空子。建立公務(wù)員的退出機(jī)制，這一小步能否走好，關(guān)鍵是看能否有效防止一把手說了算。
公務(wù)員的退出機(jī)制如果防止一把手說了算，就可以防止用人方面的腐敗現(xiàn)象，防止買官賣官的現(xiàn)象屢禁不止。只找一把手跑官要官，肯定要比找一班人跑官要官容易得多，搞定一個(gè)人要比搞定一班人容易得多。對(duì)于找背景、投靠山，拉下水，對(duì)于一個(gè)人操作，也比對(duì)一班人操作容易得多。很多重大腐敗案件，源自一把手權(quán)力太大：黨政大權(quán)一把抓，財(cái)務(wù)審批一支筆；肆無忌憚?dòng)糜H信，干部任免“一錘定音”；大肆收受賄賂，利用權(quán)力幫助他人招攬工程或干預(yù)基建項(xiàng)目，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗，不但一把手自己結(jié)束了政治生命，更是給國家和人民帶來了重大損失。所以公務(wù)員的退出機(jī)制應(yīng)從防止一把手的權(quán)利開始，退出機(jī)制不能一把手說了算。
退出正?；栌袃纱笄疤?
我們認(rèn)為，“公務(wù)員退出機(jī)制”要來實(shí)的，必須有兩個(gè)最重要的制度前提：一是改變官員福利制度，讓它變成社會(huì)保障制度的一部分；二是引入并強(qiáng)化外力問責(zé)制度，讓按考核成績上下、淘汰公務(wù)員成為常態(tài)。有了這兩個(gè)大前提，我們的公務(wù)員隊(duì)伍才能如同置身于一個(gè)大的商業(yè)公司那樣，能上能下、能退能進(jìn)。
這兩個(gè)制度前提是基于此前各地一些改革試點(diǎn)出現(xiàn)的問題提出的。大概五六年前，不少地區(qū)就提出過“公務(wù)員退出機(jī)制”。效果并不明顯，一個(gè)重要的原因是：基層政府對(duì)“退出”的認(rèn)識(shí)，狹隘地理解為“提前退休增加工資檔位”啦、“自愿辭職創(chuàng)業(yè)給與補(bǔ)償金”啦、“下海經(jīng)商給與保護(hù)政策”……一方面，社會(huì)爭議這種自我補(bǔ)貼的改革有礙社會(huì)公平；另一方面，在公務(wù)員“生老病死”社會(huì)福利可稱得上全國最完備的情況下，即便有了很優(yōu)厚的補(bǔ)償，也無法形成吸引力，讓大量公務(wù)員“退出來”的。反倒是一些真正有能力的，利用既有關(guān)系“套著游泳圈下海”，大賺了一筆，顯然與改革初衷相悖。
所以，真的要形成公務(wù)員可進(jìn)可退的局面，首先就要把公務(wù)員完備的福利制度變成“社會(huì)保障制度”，各種福利完全按照搞社會(huì)保障那樣搞到明處，絕不容忍各個(gè)地方各個(gè)單位按照自己掌握的公共資源，進(jìn)行福利二次、甚至三次分配。當(dāng)未到退休年齡的公務(wù)員轉(zhuǎn)行到其他崗位，比如從商從教等等，他的基礎(chǔ)福利保障都不會(huì)發(fā)生變化、甚至因此失業(yè)還有失業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)候，公務(wù)員隊(duì)伍中的“戀?！彼枷肟赡芤簿筒荒敲磭?yán)重了。
“公務(wù)員退出機(jī)制”是個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的思路，同時(shí)也是一個(gè)“提綱挈領(lǐng)、綱舉目張”的改革措施：有利于很多其他弊端因此而化解。使公務(wù)員成為三百六十行中的普通職業(yè)，而不是高人一等的職業(yè)，是“退出機(jī)制”正常化的重要保證，也應(yīng)是各項(xiàng)措
施的方向所指。
嚴(yán)格執(zhí)法是退出機(jī)制的關(guān)鍵
應(yīng)當(dāng)說,能進(jìn)不能出,歷來是我國干部人事管理的一個(gè)痼疾。而實(shí)施公務(wù)員制度之后,這種情況已經(jīng)有所好轉(zhuǎn),但現(xiàn)行公務(wù)員退出機(jī)制仍不盡如人意,仍“不正常”。目前,我國公務(wù)員隊(duì)伍主要有五大“出口”:一是退休、二是調(diào)出、三是辭職、四是辭退、五是開除。與傳統(tǒng)的干部人事制度相比,我國公務(wù)員制度這五大“出口”的相關(guān)規(guī)定是有的,只是有些規(guī)定沒有細(xì)化,缺乏操作性；有些規(guī)定已經(jīng)過時(shí)；特別是有些規(guī)定與《公務(wù)員法》不配套,需要進(jìn)一步修改完善。
雖然我國公務(wù)員隊(duì)伍的五大“出口”的相關(guān)規(guī)定是有了,然而在實(shí)際操作過程中,存在著許多有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的“不正常”現(xiàn)象。比如說,有些公務(wù)員明明已經(jīng)過了退休年齡,可就是不肯退下來；還有一些公務(wù)員不遵守公務(wù)員紀(jì)律、不履行公務(wù)員義務(wù),常常是“大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷、氣死領(lǐng)導(dǎo)、難死法院”,已經(jīng)喪失公務(wù)員條件,本應(yīng)依法辭退,可就是辭退不了；還有一些公務(wù)員嚴(yán)重違法違紀(jì),給國家和人民利益造成重大損失或嚴(yán)重后果,按規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予開除處分,可就是開除不了。這其中的原因是多方面的,除了公務(wù)員本人的原因之外,有關(guān)任免機(jī)關(guān)和公務(wù)員主管部門不嚴(yán)格依法管理顯然是一個(gè)主要原因。所以,建立公務(wù)員正常退出機(jī)制的關(guān)鍵在于有關(guān)部門要嚴(yán)格依法辦事,嚴(yán)格依法管理公務(wù)員。不僅要健全公務(wù)員正常退出的相關(guān)法律法規(guī),而且要真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對(duì)那些不嚴(yán)格依法辦事,不嚴(yán)格依法管理公務(wù)員的相關(guān)人員,應(yīng)當(dāng)實(shí)行問責(zé)制,追究其紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。這樣才能顯示法律的威力和剛性,才能真正建立起公務(wù)員正常退出機(jī)制。
金錢補(bǔ)償只會(huì)讓退出機(jī)制畸形化
據(jù)悉，江蘇海門、武漢等地早就出臺(tái)了公務(wù)員退出機(jī)制，根據(jù)規(guī)定，對(duì)已滿5年最低服務(wù)年限，自愿辭職領(lǐng)辦、創(chuàng)辦、租賃企業(yè)，從事個(gè)體經(jīng)營，到非公企業(yè)、非財(cái)政撥款事業(yè)單位的公務(wù)員，該市將一次性給予5至8年基本工資的辭職補(bǔ)償金。高額補(bǔ)償?shù)倪@種做法讓人質(zhì)疑，地方政府給予離開的公務(wù)員提供畸高的補(bǔ)償，其實(shí)是把公務(wù)員塑造成了“請(qǐng)神容易送神難”的那尊“神”，而這一畸形補(bǔ)償機(jī)制必須得到修正，對(duì)于不合格的公務(wù)員，政府應(yīng)該將理直氣壯地送他走。
由于公務(wù)員由國家和地方財(cái)政供養(yǎng)，用納稅人的錢進(jìn)行補(bǔ)償工作，必須經(jīng)過國家和地方人大的批準(zhǔn)，最低限度也應(yīng)該舉行聽證會(huì)。畢竟這個(gè)問題牽涉到的不僅僅是公務(wù)員一個(gè)階層，更多的是整個(gè)社會(huì)的態(tài)度。公務(wù)員職位旱澇保收，有著穩(wěn)定保障，本身被公眾所看好，甚至羨慕。如果再加上退出的高額補(bǔ)償金，將會(huì)使普通公眾心理失衡。因?yàn)椋话愕墓韭殕T自己辭職，不會(huì)拿到任何補(bǔ)償，可能還需要向單位繳納違約金。
退一步講，這種補(bǔ)償金做法的效果如何，也值得商榷。其一，公務(wù)員工作的高度穩(wěn)定性和走向社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，使得補(bǔ)償金無法誘惑工作能力較差的公務(wù)員退出，對(duì)他而言，補(bǔ)償金是一時(shí)的，工作則是一世的。其二，高額補(bǔ)償金可能造成部分工作能力強(qiáng)的優(yōu)秀公務(wù)員離職，因?yàn)檠a(bǔ)償金給了他走向社會(huì)的全部或部分必要資本。因此，發(fā)放高額補(bǔ)償金的做法可能事與愿違，結(jié)果驅(qū)逐了“良幣”，留下了“劣幣”。
公務(wù)員管理中“只進(jìn)不出”非正常狀態(tài)需要打破，但是公務(wù)員退出機(jī)制中過度倚重金錢手段則無益于規(guī)則建設(shè)。一些地方政府發(fā)揮積極性，可以嘗試探討建被立公務(wù)員退出機(jī)制。但是，這種機(jī)制的建立，必須建立在合法性完備并兼顧社會(huì)其他階層及注重民意的基礎(chǔ)上。建立科學(xué)合理的公務(wù)員退出機(jī)制是大勢所趨，但要避免過度倚重經(jīng)濟(jì)手段，由于公務(wù)員制度改革有著相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)效應(yīng)，出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，必須兼顧社會(huì)其他階層，社會(huì)和諧氛圍才會(huì)更容易建立。
退出機(jī)制不能一把手說了算
有人把建立公務(wù)員的正常退出機(jī)制說是改革開放30年來打破的最后一只“鐵飯碗”,其實(shí)真正打破這最后一只“鐵飯碗”，是要全面實(shí)行公務(wù)員合同制或者任期制再或是聘用制才行。不過建立正常的退出機(jī)制，也能算是從終身制跨出了一小步。
但是，公務(wù)員的退出機(jī)制要防止一把手說了算。在決定對(duì)一個(gè)公務(wù)員干部是否要求辭退的時(shí)候，最好是黨委一班人或者政府領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員，通過投票制度來決定結(jié)果。這樣的投票決定制度要具體地寫進(jìn)《公務(wù)員法》配套法規(guī)政策中去。并且在制定的《公務(wù)員法》配套法規(guī)政策條文中，規(guī)定要?jiǎng)傂曰?，避免柔性化，摒除“原則上”的字眼，盡可能減少自由裁量權(quán)。國家公務(wù)員局著手起草辭職辭退規(guī)定及配套政策的時(shí)候，要嚴(yán)謹(jǐn)斟酌，仔細(xì)思量，避免留下太多的漏洞和空子。建立公務(wù)員的退出機(jī)制，這一小步能否走好，關(guān)鍵是看能否有效防止一把手說了算。
公務(wù)員的退出機(jī)制如果防止一把手說了算，就可以防止用人方面的腐敗現(xiàn)象，防止買官賣官的現(xiàn)象屢禁不止。只找一把手跑官要官，肯定要比找一班人跑官要官容易得多，搞定一個(gè)人要比搞定一班人容易得多。對(duì)于找背景、投靠山，拉下水，對(duì)于一個(gè)人操作，也比對(duì)一班人操作容易得多。很多重大腐敗案件，源自一把手權(quán)力太大：黨政大權(quán)一把抓，財(cái)務(wù)審批一支筆；肆無忌憚?dòng)糜H信，干部任免“一錘定音”；大肆收受賄賂，利用權(quán)力幫助他人招攬工程或干預(yù)基建項(xiàng)目，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗，不但一把手自己結(jié)束了政治生命，更是給國家和人民帶來了重大損失。所以公務(wù)員的退出機(jī)制應(yīng)從防止一把手的權(quán)利開始，退出機(jī)制不能一把手說了算。
退出正?；栌袃纱笄疤?
我們認(rèn)為，“公務(wù)員退出機(jī)制”要來實(shí)的，必須有兩個(gè)最重要的制度前提：一是改變官員福利制度，讓它變成社會(huì)保障制度的一部分；二是引入并強(qiáng)化外力問責(zé)制度，讓按考核成績上下、淘汰公務(wù)員成為常態(tài)。有了這兩個(gè)大前提，我們的公務(wù)員隊(duì)伍才能如同置身于一個(gè)大的商業(yè)公司那樣，能上能下、能退能進(jìn)。
這兩個(gè)制度前提是基于此前各地一些改革試點(diǎn)出現(xiàn)的問題提出的。大概五六年前，不少地區(qū)就提出過“公務(wù)員退出機(jī)制”。效果并不明顯，一個(gè)重要的原因是：基層政府對(duì)“退出”的認(rèn)識(shí)，狹隘地理解為“提前退休增加工資檔位”啦、“自愿辭職創(chuàng)業(yè)給與補(bǔ)償金”啦、“下海經(jīng)商給與保護(hù)政策”……一方面，社會(huì)爭議這種自我補(bǔ)貼的改革有礙社會(huì)公平；另一方面，在公務(wù)員“生老病死”社會(huì)福利可稱得上全國最完備的情況下，即便有了很優(yōu)厚的補(bǔ)償，也無法形成吸引力，讓大量公務(wù)員“退出來”的。反倒是一些真正有能力的，利用既有關(guān)系“套著游泳圈下海”，大賺了一筆，顯然與改革初衷相悖。
所以，真的要形成公務(wù)員可進(jìn)可退的局面，首先就要把公務(wù)員完備的福利制度變成“社會(huì)保障制度”，各種福利完全按照搞社會(huì)保障那樣搞到明處，絕不容忍各個(gè)地方各個(gè)單位按照自己掌握的公共資源，進(jìn)行福利二次、甚至三次分配。當(dāng)未到退休年齡的公務(wù)員轉(zhuǎn)行到其他崗位，比如從商從教等等，他的基礎(chǔ)福利保障都不會(huì)發(fā)生變化、甚至因此失業(yè)還有失業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)候，公務(wù)員隊(duì)伍中的“戀?！彼枷肟赡芤簿筒荒敲磭?yán)重了。
“公務(wù)員退出機(jī)制”是個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的思路，同時(shí)也是一個(gè)“提綱挈領(lǐng)、綱舉目張”的改革措施：有利于很多其他弊端因此而化解。使公務(wù)員成為三百六十行中的普通職業(yè)，而不是高人一等的職業(yè)，是“退出機(jī)制”正常化的重要保證，也應(yīng)是各項(xiàng)措
施的方向所指。
嚴(yán)格執(zhí)法是退出機(jī)制的關(guān)鍵
應(yīng)當(dāng)說,能進(jìn)不能出,歷來是我國干部人事管理的一個(gè)痼疾。而實(shí)施公務(wù)員制度之后,這種情況已經(jīng)有所好轉(zhuǎn),但現(xiàn)行公務(wù)員退出機(jī)制仍不盡如人意,仍“不正常”。目前,我國公務(wù)員隊(duì)伍主要有五大“出口”:一是退休、二是調(diào)出、三是辭職、四是辭退、五是開除。與傳統(tǒng)的干部人事制度相比,我國公務(wù)員制度這五大“出口”的相關(guān)規(guī)定是有的,只是有些規(guī)定沒有細(xì)化,缺乏操作性；有些規(guī)定已經(jīng)過時(shí)；特別是有些規(guī)定與《公務(wù)員法》不配套,需要進(jìn)一步修改完善。
雖然我國公務(wù)員隊(duì)伍的五大“出口”的相關(guān)規(guī)定是有了,然而在實(shí)際操作過程中,存在著許多有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的“不正常”現(xiàn)象。比如說,有些公務(wù)員明明已經(jīng)過了退休年齡,可就是不肯退下來；還有一些公務(wù)員不遵守公務(wù)員紀(jì)律、不履行公務(wù)員義務(wù),常常是“大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷、氣死領(lǐng)導(dǎo)、難死法院”,已經(jīng)喪失公務(wù)員條件,本應(yīng)依法辭退,可就是辭退不了；還有一些公務(wù)員嚴(yán)重違法違紀(jì),給國家和人民利益造成重大損失或嚴(yán)重后果,按規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予開除處分,可就是開除不了。這其中的原因是多方面的,除了公務(wù)員本人的原因之外,有關(guān)任免機(jī)關(guān)和公務(wù)員主管部門不嚴(yán)格依法管理顯然是一個(gè)主要原因。所以,建立公務(wù)員正常退出機(jī)制的關(guān)鍵在于有關(guān)部門要嚴(yán)格依法辦事,嚴(yán)格依法管理公務(wù)員。不僅要健全公務(wù)員正常退出的相關(guān)法律法規(guī),而且要真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對(duì)那些不嚴(yán)格依法辦事,不嚴(yán)格依法管理公務(wù)員的相關(guān)人員,應(yīng)當(dāng)實(shí)行問責(zé)制,追究其紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。這樣才能顯示法律的威力和剛性,才能真正建立起公務(wù)員正常退出機(jī)制。
金錢補(bǔ)償只會(huì)讓退出機(jī)制畸形化
據(jù)悉，江蘇海門、武漢等地早就出臺(tái)了公務(wù)員退出機(jī)制，根據(jù)規(guī)定，對(duì)已滿5年最低服務(wù)年限，自愿辭職領(lǐng)辦、創(chuàng)辦、租賃企業(yè)，從事個(gè)體經(jīng)營，到非公企業(yè)、非財(cái)政撥款事業(yè)單位的公務(wù)員，該市將一次性給予5至8年基本工資的辭職補(bǔ)償金。高額補(bǔ)償?shù)倪@種做法讓人質(zhì)疑，地方政府給予離開的公務(wù)員提供畸高的補(bǔ)償，其實(shí)是把公務(wù)員塑造成了“請(qǐng)神容易送神難”的那尊“神”，而這一畸形補(bǔ)償機(jī)制必須得到修正，對(duì)于不合格的公務(wù)員，政府應(yīng)該將理直氣壯地送他走。
由于公務(wù)員由國家和地方財(cái)政供養(yǎng)，用納稅人的錢進(jìn)行補(bǔ)償工作，必須經(jīng)過國家和地方人大的批準(zhǔn)，最低限度也應(yīng)該舉行聽證會(huì)。畢竟這個(gè)問題牽涉到的不僅僅是公務(wù)員一個(gè)階層，更多的是整個(gè)社會(huì)的態(tài)度。公務(wù)員職位旱澇保收，有著穩(wěn)定保障，本身被公眾所看好，甚至羨慕。如果再加上退出的高額補(bǔ)償金，將會(huì)使普通公眾心理失衡。因?yàn)椋话愕墓韭殕T自己辭職，不會(huì)拿到任何補(bǔ)償，可能還需要向單位繳納違約金。
退一步講，這種補(bǔ)償金做法的效果如何，也值得商榷。其一，公務(wù)員工作的高度穩(wěn)定性和走向社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，使得補(bǔ)償金無法誘惑工作能力較差的公務(wù)員退出，對(duì)他而言，補(bǔ)償金是一時(shí)的，工作則是一世的。其二，高額補(bǔ)償金可能造成部分工作能力強(qiáng)的優(yōu)秀公務(wù)員離職，因?yàn)檠a(bǔ)償金給了他走向社會(huì)的全部或部分必要資本。因此，發(fā)放高額補(bǔ)償金的做法可能事與愿違，結(jié)果驅(qū)逐了“良幣”，留下了“劣幣”。
公務(wù)員管理中“只進(jìn)不出”非正常狀態(tài)需要打破，但是公務(wù)員退出機(jī)制中過度倚重金錢手段則無益于規(guī)則建設(shè)。一些地方政府發(fā)揮積極性，可以嘗試探討建被立公務(wù)員退出機(jī)制。但是，這種機(jī)制的建立，必須建立在合法性完備并兼顧社會(huì)其他階層及注重民意的基礎(chǔ)上。建立科學(xué)合理的公務(wù)員退出機(jī)制是大勢所趨，但要避免過度倚重經(jīng)濟(jì)手段，由于公務(wù)員制度改革有著相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)效應(yīng)，出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，必須兼顧社會(huì)其他階層，社會(huì)和諧氛圍才會(huì)更容易建立。
