國(guó)有資產(chǎn)法為國(guó)有資產(chǎn)流失裝上閥門

經(jīng)過(guò)15年的艱苦努力，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法終于在10月28日結(jié)束的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上獲得通過(guò)。這也標(biāo)志著我國(guó)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理有了法律的剛性約束與規(guī)范，該法成為防范國(guó)有資產(chǎn)流失的“護(hù)身符”……
 
制定此法意義非凡

在中國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。其中，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)比重高，市場(chǎng)化取向也最為明確。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年，中國(guó)共有國(guó)有企業(yè)11.5萬(wàn)戶，資產(chǎn)總額35.5萬(wàn)億元。

自1984年擴(kuò)大國(guó)企經(jīng)營(yíng)自主權(quán)之日起，中國(guó)的國(guó)企改制已經(jīng)走過(guò)20多年的歷程。其間對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑和擔(dān)心從未間斷，國(guó)有資產(chǎn)流失的案例也層出不窮。

中國(guó)政法大學(xué)教授、國(guó)資法起草小組成員李曙光表示，法律的出臺(tái)填補(bǔ)了國(guó)資立法的空白，有利于確保對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全面規(guī)制，防止國(guó)資流失，推進(jìn)國(guó)企改革。在實(shí)踐中，國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈(zèng)、利潤(rùn)分配、申請(qǐng)破產(chǎn)等事項(xiàng)是發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。

15年艱難歷程今日修成正果

國(guó)資法于1993年啟動(dòng)，但由于各方觀點(diǎn)不一，一直以來(lái)爭(zhēng)議不斷，使得這部國(guó)資法的出臺(tái)一拖再拖。

2003年3月24日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(下稱“國(guó)資委”)成立，同年4月6日正式掛牌。國(guó)資委的成立成了國(guó)資法起草的一個(gè)拐點(diǎn)。同年，成立的國(guó)資法也列入了十屆全國(guó)人大2003—2008年5年立法規(guī)劃。

2004年，起草小組重組，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任石廣生親任起草小組組長(zhǎng)。以往由相關(guān)部委組織法律起草升格為全國(guó)人大直接負(fù)責(zé)，可見(jiàn)立法機(jī)構(gòu)對(duì)此法的重視。小組成員還包括國(guó)資委、財(cái)政部等30多個(gè)部門的官員，陣容堪稱強(qiáng)大。

但多部門組成的起草組開(kāi)展工作后，卻發(fā)現(xiàn)“越調(diào)查越復(fù)雜，難度太大。最終，在2006年舉行的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，石廣生“年內(nèi)爭(zhēng)取上會(huì)審議一次”的希望沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

2007年《物權(quán)法》的出臺(tái)再一次刺激了國(guó)資法起草的加速?！段餀?quán)法》的出臺(tái)，使得立法機(jī)關(guān)最終鼓起勇氣厘清糾雜的部門利益。

2007年12月，國(guó)資法草案終于提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議。這次會(huì)議，是十屆人大倒數(shù)第二次會(huì)議，也是國(guó)資法“最后的機(jī)會(huì)”。

2008年6月25日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議分組審議了《中華人民共和國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法（草案）》，對(duì)這部促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益有效保護(hù)的法律草案做出重要修改。主要包括名稱更改為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法草案，明確出資人定位，國(guó)企董事長(zhǎng)等不得兼任，嚴(yán)管對(duì)子企業(yè)的出資人職責(zé)，惡意串通交易行為無(wú)效，細(xì)化對(duì)企業(yè)管理者的任免。這次審議也有力的推動(dòng)了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的最終出臺(tái)。

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法內(nèi)容概要

這部法律將自2009年5月1日起施行，共分9章77條，分別為總則、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國(guó)家出資企業(yè)、國(guó)家出資企業(yè)管理者的選擇與考核、關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、法律責(zé)任、附則，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理進(jìn)行了全面規(guī)范。

各地國(guó)資委例行國(guó)企出資人職責(zé)
 
目前，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是各地國(guó)資委。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法為國(guó)資委行使職權(quán)提供了保障，明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。 但是法律還要求國(guó)資委等機(jī)構(gòu)不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的癥節(jié)，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，并從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)約束?！皣?yán)防‘暗箱操作’，公開(kāi)公平公正”成為防止國(guó)有資產(chǎn)流失的核心原則。 此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)層面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)也要接受本級(jí)人民政府的監(jiān)督和考核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。

國(guó)企高管對(duì)投資失誤應(yīng)負(fù)責(zé)任

法律對(duì)國(guó)家出資企業(yè)管理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，明確履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)可以任免或者建議任免企業(yè)的高級(jí)管理人員。此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還對(duì)國(guó)企高管兼職、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、考核、獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)作出細(xì)致規(guī)定，明確造成國(guó)有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管，并要求企業(yè)管理者接受年度和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，根據(jù)考核結(jié)果決定獎(jiǎng)懲并確定其薪酬標(biāo)準(zhǔn)。
 
金融國(guó)有資產(chǎn)明確納入其中

本法第二條規(guī)定，本法所稱企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。因此可以說(shuō)，金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬國(guó)有資產(chǎn)范圍，不過(guò)在第九章附則中規(guī)定，金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督,法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。由此可見(jiàn)，金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)適用于本法規(guī)定，同時(shí)，為了與商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險(xiǎn)法等法律和有關(guān)行政法規(guī)對(duì)金融企業(yè)的特別規(guī)定相銜接，人大法律委員會(huì)才建議在“附則”中規(guī)定：金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

由財(cái)政部門編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

第五十九條規(guī)定，國(guó)家取得的下列國(guó)有資本收入,以及下列收入的支出,應(yīng)當(dāng)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算： (一)從國(guó)家出資企業(yè)分得的利潤(rùn)；(二)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入；(三)從國(guó)家出資企業(yè)取得的清算收入；(四)其他國(guó)有資本收入。

第六章第六十一條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和有關(guān)地方人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案的編制工作,履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門提出由其履行出資人職責(zé)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案。

事實(shí)上，一直以來(lái)，國(guó)資委和財(cái)政部都在爭(zhēng)奪制定國(guó)資預(yù)算草案，因?yàn)闋?zhēng)奪預(yù)算草案的背后是國(guó)有資本龐大的收益。國(guó)資委方面認(rèn)為，應(yīng)該誰(shuí)投資誰(shuí)受益，堅(jiān)持國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算相分離的原則。但是國(guó)資法起草小組專家組成員李曙光反駁，“國(guó)資委享有國(guó)資收益權(quán)是有道理的，但要搞清楚開(kāi)辦國(guó)有企業(yè)的目的是什么?！薄澳壳皣?guó)資收益幾乎全部用來(lái)發(fā)展國(guó)企，不用于公共產(chǎn)品的提供，那全民如何來(lái)享受這個(gè)利益？如果用公共財(cái)政的錢來(lái)補(bǔ)貼國(guó)企發(fā)展，又不讓納稅人享受國(guó)資收益，這就相當(dāng)于讓納稅人來(lái)資助與自己有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的企業(yè)。這顯然不公平。”不過(guò)從此法規(guī)定來(lái)看，國(guó)家最終還是采取了后者。

行政性事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管之路依舊漫長(zhǎng)

在我國(guó)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)包括黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、科技、衛(wèi)生、文化等單位下屬國(guó)有資產(chǎn)，作為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，對(duì)于他們的監(jiān)管目前仍處于混亂狀態(tài)，而此次企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法也并未將其納入其中，因此這部分資產(chǎn)怎么管是個(gè)亟需解決的問(wèn)題。